資訊中心
Information Center
聯(lián)系我們
CONTACT US
電話：
0991-4165463
0991-4165461
0991-4165486
郵箱：
XEEPIA@163.COM
地址：
烏魯木齊市南湖西路215號(hào)
新疆生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)
四中全會(huì)明確提出“完善多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”，如何做好多元化文章？
中國(guó)環(huán)境報(bào) / 2025-11-17 / ：162
黨的二十屆四中全會(huì)明確提出完善多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。多元化生態(tài)補(bǔ)償是生態(tài)文明制度體系的重要組成部分，其核心價(jià)值在于突破傳統(tǒng)單一補(bǔ)償模式的局限，通過(guò)創(chuàng)新機(jī)制設(shè)計(jì)，推動(dòng)生態(tài)保護(hù)外部性的內(nèi)部化，為生態(tài)產(chǎn)品供給地與受益地之間構(gòu)建長(zhǎng)效、良性的互動(dòng)關(guān)系提供堅(jiān)實(shí)的政策支撐，是推動(dòng)生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要制度保障。
多元化生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼哐葑?/strong>
多年來(lái)，我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償制度始終圍繞 “多元” 主線不斷完善，逐步實(shí)現(xiàn)從單一模式向多元協(xié)同的跨越。
2016 年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見(jiàn)》，首次構(gòu)建全國(guó)性生態(tài)補(bǔ)償制度框架，雖以財(cái)政補(bǔ)償為基礎(chǔ)，但已隱含 “多元參與” 的初步思路，為后續(xù)多元模式探索埋下伏筆。
2021 年，中辦、國(guó)辦聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見(jiàn)》，明確提出 “多元化發(fā)展方向”，不僅細(xì)化財(cái)政、市場(chǎng)、社會(huì)協(xié)同的實(shí)施路徑，還通過(guò)多項(xiàng)配套政策推動(dòng)森林、濕地、流域等重點(diǎn)領(lǐng)域多元補(bǔ)償協(xié)同推進(jìn)，標(biāo)志著 “多元” 理念從原則走向?qū)嵺`。
2022 年，《關(guān)于加快推進(jìn)市場(chǎng)化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)囊庖?jiàn)》發(fā)布，進(jìn)一步聚焦 “市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)型補(bǔ)償” ，推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)品市場(chǎng)化交易、綠色金融支持等多元資金渠道落地，填補(bǔ)了市場(chǎng)主體參與生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫瓤瞻住?/span>
2024 年，《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》正式施行，以立法形式確立 “多元補(bǔ)償模式” 的法律地位，明確多元主體權(quán)責(zé)、多元資金整合、多元方式組合的法定框架，讓多元化生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)入 “有法可依” 的法制化階段。
2025 年，財(cái)政部等五部門聯(lián)合發(fā)文，在流域補(bǔ)償領(lǐng)域深化 “多元” 實(shí)踐，提出到 2027 年建成長(zhǎng)江、黃河干流統(tǒng)一橫向補(bǔ)償機(jī)制，強(qiáng)化跨區(qū)域多元主體協(xié)作、2035 年拓展至更多流域的目標(biāo)，同時(shí)規(guī)劃 “多元資金監(jiān)管”“跨區(qū)域協(xié)同治理” 等七大任務(wù)，進(jìn)一步細(xì)化多元化生態(tài)補(bǔ)償在重點(diǎn)區(qū)域的落地路徑。
這一系列政策演進(jìn)，不僅體現(xiàn)了我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償從 “單一財(cái)政投入” 向 “多元協(xié)同治理” 的轉(zhuǎn)型，更通過(guò)制度設(shè)計(jì)不斷強(qiáng)化多元主體、多元資金、多元方式、多元政策的協(xié)同效應(yīng)，為多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)踐落地提供了全方位支撐。
多元化生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐載體
生態(tài)補(bǔ)償?shù)?“多元” 特征，具體可從以下四個(gè)核心維度展開(kāi)。
其一，多元主體協(xié)同參與。構(gòu)建以中央政策引導(dǎo)為方向、地方政府主導(dǎo)落實(shí)為核心、市場(chǎng)主體積極參與為動(dòng)力、社會(huì)公眾廣泛參與為基礎(chǔ)的協(xié)同治理格局，打破以往單一主體主導(dǎo)的局限，形成各方權(quán)責(zé)清晰、分工協(xié)作的生態(tài)保護(hù)合力。
其二，多元資金渠道整合。統(tǒng)籌整合財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、社會(huì)公益捐贈(zèng)、金融機(jī)構(gòu)專項(xiàng)投資、市場(chǎng)化生態(tài)產(chǎn)品交易收益等多類資金來(lái)源，改變依賴單一財(cái)政投入的模式，構(gòu)建穩(wěn)定、可持續(xù)的資金保障體系，為生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐提供充足的資金支持。
其三，多元方式組合運(yùn)用。融合資金補(bǔ)償（直接補(bǔ)助、橫向轉(zhuǎn)移支付等）、產(chǎn)業(yè)補(bǔ)償（生態(tài)友好型產(chǎn)業(yè)扶持、綠色產(chǎn)業(yè)合作等）、技術(shù)補(bǔ)償（生態(tài)修復(fù)技術(shù)指導(dǎo)、環(huán)保技術(shù)共享等）等多種手段，根據(jù)不同區(qū)域生態(tài)特征與發(fā)展需求，采取差異化組合策略，提升生態(tài)補(bǔ)償?shù)尼槍?duì)性與實(shí)效性。
其四，多元政策協(xié)同支撐。充分發(fā)揮環(huán)境信息披露制度、綠色金融政策、生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系、跨區(qū)域協(xié)同治理機(jī)制等政策工具的合力，構(gòu)建 “成本共擔(dān)、合作共治、效益共享” 的可持續(xù)發(fā)展機(jī)制，最終形成覆蓋范圍更全面、權(quán)責(zé)劃分更清晰、補(bǔ)償方式更多元、治理效能更高效的多元化生態(tài)補(bǔ)償體系。
多元化生態(tài)補(bǔ)償面臨的發(fā)展瓶頸
當(dāng)前，多元化生態(tài)補(bǔ)償在實(shí)踐中仍面臨資金、方式、主體、制度等方面的突出問(wèn)題，制約了多元協(xié)同效能的充分釋放。
一是市場(chǎng)活力未有效激發(fā)。當(dāng)前補(bǔ)償資金市場(chǎng)化、社會(huì)化資金占比偏低，形成 “財(cái)政單極支撐”的局面。從實(shí)踐案例看，除浙江龍塢水基金等少數(shù)市場(chǎng)化探索成效顯著外，多數(shù)地區(qū)社會(huì)資本參與仍呈現(xiàn) “零散化、碎片化” 特征，未形成規(guī)模效應(yīng)。
二是價(jià)值轉(zhuǎn)化效能不足。部分地區(qū)仍依賴 “給錢給物”的單一資金補(bǔ)貼模式，對(duì)口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)共建、技術(shù)共享等 “造血式” 補(bǔ)償方式缺乏系統(tǒng)設(shè)計(jì)，未能形成 “生態(tài)保護(hù)—產(chǎn)業(yè)發(fā)展—能力提升” 的良性循環(huán)，生態(tài)優(yōu)勢(shì)向經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化的渠道不暢。
三是主體協(xié)同機(jī)制建設(shè)滯后。多元主體間缺乏常態(tài)化、規(guī)范化的對(duì)接平臺(tái)，導(dǎo)致政府、企業(yè)、公眾、社會(huì)組織等參與方權(quán)責(zé)邊界模糊，協(xié)作效率低下。補(bǔ)償協(xié)議存在 “簽約易、執(zhí)行難” 問(wèn)題，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)未能實(shí)現(xiàn)隨生態(tài)效益變化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平而動(dòng)態(tài)調(diào)整。
四是配套制度標(biāo)準(zhǔn)化與精細(xì)化不足。差異化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)未全面建立，監(jiān)測(cè)與核算體系不統(tǒng)一，跨區(qū)域、跨部門的生態(tài)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)共享機(jī)制不完善，生態(tài)效益核算缺乏統(tǒng)一的指標(biāo)體系與方法，對(duì)資金使用方向、效益產(chǎn)出的跟蹤監(jiān)管不到位。
多元化生態(tài)補(bǔ)償?shù)钠凭种?/strong>
深入落實(shí)黨的二十屆四中全會(huì)精神，持續(xù)深化多元化生態(tài)補(bǔ)償制度落地落實(shí)，筆者認(rèn)為，須以政策協(xié)同打通機(jī)制堵點(diǎn)、以主體聯(lián)動(dòng)凝聚治理合力、以方式創(chuàng)新提升實(shí)踐效能、以制度實(shí)施強(qiáng)化保障支撐。
一是拓寬市場(chǎng)化資金渠道。要以激活市場(chǎng)活力為核心，構(gòu)建 “財(cái)政引導(dǎo)+社會(huì)參與”的多元資金體系。財(cái)政資金重點(diǎn)向生態(tài)功能重要地區(qū)、市場(chǎng)化探索薄弱地區(qū)傾斜，通過(guò)建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償基金杠桿撬動(dòng)社會(huì)資本。降低社會(huì)資本準(zhǔn)入門檻，鼓勵(lì)其以股權(quán)投資、特許經(jīng)營(yíng)、PPP 模式等參與生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目，并建立風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制（如政府貼息、保險(xiǎn)保障）緩解 “回報(bào)周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)防控難” 問(wèn)題。同時(shí)，完善碳權(quán)、水權(quán)、排污權(quán)等交易規(guī)則，統(tǒng)一交易平臺(tái)、簡(jiǎn)化交易流程，提升市場(chǎng)化工具對(duì)資金的撬動(dòng)作用，最終建立中央、地方、社會(huì)按比例分擔(dān)的可持續(xù)投入機(jī)制。
二是創(chuàng)新多元化補(bǔ)償方式。落實(shí)《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》要求，推動(dòng)補(bǔ)償方式從 “資金輸血” 向 “產(chǎn)業(yè)造血” 升級(jí)。積極推廣 “異地園區(qū)共建”“生態(tài)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移”等創(chuàng)新模式，支持受益地與保護(hù)地共建綠色產(chǎn)業(yè)園區(qū)，通過(guò)稅收分成、利潤(rùn)返還等方式反哺生態(tài)保護(hù)。引導(dǎo)高耗能產(chǎn)業(yè)向環(huán)保技術(shù)成熟地區(qū)有序轉(zhuǎn)移，為保護(hù)地預(yù)留生態(tài)發(fā)展空間。加快完善綠色產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證體系，細(xì)化生態(tài)產(chǎn)品分級(jí)分類標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大政府綠色采購(gòu)范圍，如優(yōu)先采購(gòu)有生態(tài)標(biāo)識(shí)產(chǎn)品、低碳產(chǎn)品，暢通 “生態(tài)優(yōu)勢(shì)—產(chǎn)品價(jià)值—經(jīng)濟(jì)收益”的轉(zhuǎn)化渠道，提升生態(tài)補(bǔ)償方式與地方資源稟賦的適配性。
三是健全多元主體協(xié)同機(jī)制。構(gòu)建“權(quán)責(zé)清晰、高效聯(lián)動(dòng)”的主體協(xié)作體系，健全跨區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制，建立流域、森林等重點(diǎn)領(lǐng)域的跨?。ㄊ校﹨f(xié)同治理委員會(huì)，制定統(tǒng)一的利益分配規(guī)則，動(dòng)態(tài)調(diào)整橫向補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，解決“協(xié)議執(zhí)行難、標(biāo)準(zhǔn)不更新”問(wèn)題。搭建政府、企業(yè)、社會(huì)組織、公眾的高效對(duì)接平臺(tái)，通過(guò)線上信息公示系統(tǒng)、線下協(xié)商會(huì)議等形式，明確各方權(quán)責(zé)，如政府統(tǒng)籌規(guī)劃、企業(yè)投資運(yùn)營(yíng)、社會(huì)組織監(jiān)督評(píng)估、公眾參與決策，完善利益共享機(jī)制，如生態(tài)旅游收益分紅、碳匯交易返利等，充分調(diào)動(dòng)多元主體參與的積極性。
四是完善配套制度保障。構(gòu)建“精細(xì)化、全鏈條”制度支撐體系，建立差異化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合生態(tài)功能重要性、環(huán)境敏感性、區(qū)域經(jīng)濟(jì)水平，制定分區(qū)域、分領(lǐng)域補(bǔ)償核算辦法。推進(jìn)跨部門數(shù)據(jù)共享，整合生態(tài)環(huán)境、財(cái)政、自然資源等部門監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，建立統(tǒng)一的生態(tài)效益核算平臺(tái)，明確核算指標(biāo)與方法，為精準(zhǔn)補(bǔ)償提供數(shù)據(jù)支撐。強(qiáng)化資金監(jiān)管與審計(jì)監(jiān)督，建立補(bǔ)償資金全流程跟蹤系統(tǒng)，對(duì)資金使用方向、效益產(chǎn)出進(jìn)行動(dòng)態(tài)評(píng)估。通過(guò)完善綠色金融支持政策（如推出生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)信貸、綠色債券等產(chǎn)品），并對(duì)參與補(bǔ)償項(xiàng)目的企業(yè)給予稅收優(yōu)惠，從而進(jìn)一步強(qiáng)化制度對(duì)“多元協(xié)同”的保障作用。
作者系生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院管理政策所副所長(zhǎng)、研究員，生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償研究中心副主任
